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城市群的演进规律和一体化发展特征分析

2019-11-16 08:11:20 上海城市管理 2019年5期

摘要:当前我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,需要通过城市群的一体化来带动区域协调并释放经济发展新动能。基于城市群发展的相关理论,对城市群的形成和演化规律进行阐释,并在“结构-联系-共享”的框架下分析城市群一体化发展的内在特征。作为城市化和工业化发展到高级阶段形成的一种空间组织形式,城市群的形成是区域空间从无序均衡到中心-外围再到多中心多外围复合网络式发展的过程,城市群从而成为特定空间内由不同规模等级的城市在分工与协作基础上形成具有密切联系的一体化功能区域,会伴随着要素和资源在市场规律下的自由流动与优化配置,而合理的空间和产业结构、密切的经济和生态联系、资源和服务的共享正是城市群发育的内在属性特征。对于城市群一體化发展,未来可以从规划引领、利益协调、都市圈建设、多元主体参与等方面进行推进。

关键词:城市群;一体化;演进规律

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.004

城市群的日益崛起是当前我国区域发展实践中一个重要的特征,由地域上相近的不同规模和功能的多个城市聚合而成的城市群逐渐成为推进新型城镇化和参与全球竞争的主要空间载体,我国传统的“四大板块”战略也在向城市群进行拓展和延伸。国家“十一五”“十二五”“十三五”规划以及《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》都强调了城市群的主体地位,党的十九大报告中也提到要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”,同时国家还集中出台了多项城市群的专项规划,以此促进城市群更好的发展。而近年来,京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设和长三角一体化发展上升为国家战略,城市群的战略地位进一步加强。特别是2018年11月,习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”,标志着长三角进入了更高质量一体化发展的新历史阶段,也更加凸显了城市群在我国区域发展中的重要战略作用。

作为城市化和工业化发展到高级阶段的一种空间组织形式,城市群具有自身特定的发展优势,能够提高资源的空间配置效率,带来更大的规模效益和分工效益(张学良和李培鑫,2014;张学良等,2017),[1][2]通过城市群的一体化推动区域协调发展并释放经济发展新动能,也是相关战略实施的应有之义。而对于如何更好地推动城市群一体化高质量发展,从而发挥城市群的集聚优势,则需要以相关的学理分析作为支撑。在此背景下,本文的研究主要对城市群的演进规律和内在特征进行了阐释,并在此基础上提出城市群一体化可能的分析思路与实施路径。

一、城市群形成和发展的相关理论基础

关于城市群形成和发展的相关理论最早可以追溯到20世纪初期的古典区位论,其从产业和企业区位选择的角度阐述了经济空间形成的规律和机制。杜能(Thünen)的农业区位论和韦伯(Weber)的工业区位论分别揭示了农业和工业在空间上的分布规律,而克里斯塔勒(Christaller)提出的中心地理论则较早地从区位选择的角度对城市体系的形成作了描述,其假设每个生产者的市场区位取决于运输成本和最低需求,通过分析指出高规模等级的城市同时提供高等级和低等级的商品和服务,而低规模等级的城市则只能提供低等级的商品和服务,从而各个城市之间会形成一种有规则的六边形等级均匀分布关系。此外,廖什(Losch)提出了市场区位论,认为利润最大化应该是企业区位选择的主要目标,从而将生产区位和需求市场区域结合起来,最终也得到了正六边形的最优空间模式。

上世纪50年代以来,传统的区位选择理论逐渐向现代空间发展理论发展。艾萨德(Isard)将由区域经济结构所形成的空间系统作为空间经济学的研究对象,运用数理统计方法从区域科学的视角分析区位问题和空间相互作用关系。乌尔曼(Ullman)提出的空间相互作用理论强调了资源配置的区域性,城市不是孤立存在的,而是与周边地区存在着各种的物质、人员、资金、信息的交流和联系,这种相互作用使得地域上相近的不同规模城市共同形成一个具有一定结构和功能的整体。弗里德曼(Friedmann)则对区域空间的演化过程进行了详细的分析,指出在工业化的不同发展阶段,区域空间会呈现出从简单无序发展到单一的中心-外围结构,再到多重复杂的中心-外围结构,最终实现紧密联系的空间一体化的演进趋势,在此过程中会出现由农村到城市再到城市群的演变。

此外,以佩鲁(Perroux)的增长极理论、缪尔达尔(Myrdal)的循环累积增长理论等为代表的区域经济非均衡增长理论也论证了在经济增长过程中不同城市间的相互关系,特别是中心城市对外围边缘城市的极化效应和扩散效应,这也在一定程度上解释了城市群形成的内在规律。由于资源的稀缺性,区域间完全的平衡发展是难以实现的,需要有主导产业部门和中心城市依托自身的优势率先发展,然后通过其辐射和带动作用来促进区域的整体发展,而这种增长的模式同时也会塑造特定的空间形态。陆大道(1985)在此基础上结合中国的发展现实提出了“点-轴”开发的空间结构理论,指出区域增长极会沿着主要交通轴线和水域轴线向外扩展,形成新的经济空间。[3]

城市经济学的相关理论也讨论了城市空间向城市体系的演化,经典的Alonso-Mills-Muth的单城市内部结构均衡模型对城市的发展进行了较好的分析,围绕城市中心的CBD,通过对交通成本和住房成本的权衡与比较,最终会形成特定的城市空间结构。在单中心城市模型的基础上,Henderson(1974)对城市体系的形成进行了论述,认为城市发展同时具有集聚经济和集聚不经济,集聚经济来源于本地化的马歇尔外部规模经济,如对基础设施和劳动力的共享,以及企业间的技术溢出等,而集聚不经济则来源于规模过大所产生的拥挤效应,如地租上升、交通拥堵等,随着城市的扩张,集聚的效用会呈现先增加后下降的倒“U”型趋势,因此存在最优的城市发展规模。[4]同时作者假设城市都只进行专业化的生产,而不同的产业部门往往具有差异化的规模经济程度,从而从事不同部门生产的城市会具有不同的最优规模,由此形成了一种规模等级结构。考虑到城市只进行专业化生产的假设过于严格,Abdel-Rahman和Fujita(1993)等引入了范围经济的思想,不同的产业部门会同时存在于城市中以享受产业多样化发展带来的好处,从而城市体系中不仅存在专业化生产的城市,也存在进行多样化生产的综合城市。[5]当制成品的交易成本比较低时,城市会变得更加专业化,而当中间服务的交易成本更低时,多样化的城市会更为有效(Anas和Xiong,2003)。[6]

虽然涉及到了对区域空间结构的演变规律以及城市群的形成机制的论述,但上述理论都较少从经济学的一般均衡理论出发来进行分析,同时假定城市中心本来就存在,而对于其来源没有充分地讨论,对此新经济地理学理论则做出了较大的突破。实际上,传统的经济学在建立模型时较少地考虑空间因素,一方面是因为模型往往假设空间是同质的且不存在运输成本,另一方面,区域和城市的发展多是建立在规模报酬递增的基础上,这也会给建模带来一定的难度。直到D-S模型的兴起,在垄断竞争的框架下使得模型中规模报酬递增的分析成为可能(Dixit和Stiglitz,1977),[7]在此基础上,以Krugman(1991)、[8]Fujita et al.(1999)[9]等为代表的新经济地理学将空间因素纳入到模型之中。新经济地理学模型的另外一个重要假设是“冰山”运输成本的存在,模型考虑了农产品和工业制成品在不同地区之间流动所可能产生的运输成本并论证了其在集聚形成过程中的重要作用。在垄断竞争、报酬递增和存在运输成本的假设下,相关学者对“中心-外围”空间以及城市体系的形成进行了较为系统的阐述(Fujita和Mori,1997;[10]Tabuchi和Thisse,2011[11]),认为靠近中间品提供商和消费者提高了生产厂商的需求,降低了厂商的交易成本,具有更大的市场潜力,而厂商的增加反过来也会以更低的价格提供更加多样化的产品,吸引更多的消费者同时也是劳动力在此进一步地集聚,最终导致制造业中心和农业外围的出现;但是过度的集聚也会产生更加激烈的竞争以及更高的拥挤成本,同时由于存在土地等一些不可流动的生产要素,经济活动也会呈现出离散的趋势,随着到集聚中心距离的逐渐增加,那些远离中心的厂商可能由于竞争程度的下降以及周边地区的市场潜力增加而拥有更大的发展空间,从而重新选址并在空间上形成新的中心,演化成为多中心的城市体系;在此过程中,运输成本起着十分重要的作用,是塑造区域集聚和分散格局的关键性变量,而当城市间的运输成本足够低时,类似于美国大西洋沿岸大都市带的城市体系就会出现(Mori,1997)。[12]

二、城市群演进的规律和影响因素

从上述相关理论可以看出,城市群的形成和演化本质上体现了经济活动特定的空间配置和分布规律,特别是从单一城市向城市体系空间的扩展。在经济发展早期,生产技术较为落后,产业结构也较为单一,经济活动在空间上呈现出一种无序分布的特征,各个地区之间基本处于自给自足的状态,没有形成规模等级和产业功能的分异。随着城市化和工业化的推进,某个地方依托自身的自然地理优势或者受到外部的刺激而获得发展的动力,由于集聚经济效应的存在会提高要素报酬(Duranton和Puga,2004),[13]初始的集聚会通过循环累积的过程自我加强,进一步吸引周边的劳动、资本等生产要素在此集中,从而逐渐演变成为区域的中心城市和增长极,这打破了初始的低水平均衡状态,此时区域空间主要由单个相对强大的经济中心与落后的外围地区所组成。然而,单中心区域的规模并不会无限扩张,一方面,单一城市对经济活动的过度集聚也会带来负的外部性,产生拥挤效应,如地价上漲、交通拥堵、环境污染、生活费用和生产成本上升等,从而形成一种向外的推力,另一方面,城市化的深入也提高了外围地区的市场需求,原有中心区域的部分企业和经济部门为寻求发展可能会主动到周边地区建立新厂和分支机构,这又产生了一种拉力。

在两者的共同作用下,要素和产业会从中心城市沿着主要交通轴线向外围地区进行扩散,从而在其他地方产生新的经济中心,这些新经济中心与原来的经济中心在发展上和空间上相互联系、组合,形成一种多中心的空间体系,而同时每个经济中心又都会形成与其规模和功能相应的的外围地区,这样区域中就出现了若干规模不等的“中心-外围”结构,形成多中心多外围的复合式空间结构,大、中、小城市在地理空间上聚集在一起,围绕不同产业或者同一产业的不同环节展开横向或纵向分工,并最终形成一个完善的由不同等级规模城市构成的城市体系。在上述过程中,人口和经济活动首先会从中心城区向城市郊区及周边毗邻区迁移并形成多个城市次中心,使得城市的空间范围不断扩展,逐渐向都市区演化,进一步地,由若干个密切联系且空间分布紧密的都市区则构成了城市群(Gottmann,1957),[14]从而城市群的出现会伴随着一种“城市-都市区-城市群”的空间体系演进。

对于城市群的形成和发展,集聚和扩散是最为重要的决定机制,两者相互作用导致了经济活动在空间上趋于相对均衡,而集聚和扩散的相对力量会受到经济全球化、技术创新、产业升级、交通发展等因素的影响,这些因素加速了产业分工和区域一体化的进程,使得地区间的交流日益频繁和复杂,对城市群的演进具有重要的推动作用。首先,在全球化日益深入的背景下,城市间的联系不断增强,参与全球分工与竞争的空间单元已不再仅仅是全球城市,而是要以全球城市与周边区域所共同形成的全球城市区域(周振华,2007),这是城市群发展的高级阶段;其次,技术革新及由此带来的产业升级也是城市群发展的重要因素,随着信息化经济的发展,生产生活方式和社会组织结构都发生了巨大的变化,产品的分工和生产得以突破行政区的界限从而在更大的范围内来实现,区域内不同城市的功能也不断分化;此外,交通基础设施的发展则为城市群的形成提供了最为直接的动力和支撑,在降低要素和商品流通时间的同时扩大了其流动空间,从而促进了城市空间形态和区域城市体系的变化,也有利于城市之间形成广泛而密集的贸易流,使城市之间的交流合作逐渐成为常态化。

三、城市群一体化的内在特征

城市群的演进遵循着一定的市场规律,同时也会形成自身特定的内在特征。城市群的发育过程本质上就是城市体系不断进行完善和整合的过程,向心力和离心力共同作用下的要素集聚和扩散伴随着城市产业和职能的重新配置与分工,完整的城市体系会形成完整的产业体系,同时城市间贸易成本不断降低,推动区域建立统一的市场,产生大量的商品流和要素流。由此,城市群不只是简单的城市的集合体,而是特定空间内由不同规模等级的城市在分工与协作基础上形成具有密切联系的一体化功能区域,要在高等级中心城市的辐射和带动作用下,各个城市之间通过整合发展形成密切的联系和合理的分工,实现要素和资源在市场规律下的自由流动与优化配置。可以看出,结构优化、联系密切、资源共享是城市群形成和发育的内在属性特征,而对于城市群一体化发展,我们也可以构建一个“结构-联系-共享”的框架,从城市之间的结构关系、联系关系和共享关系来考虑。在城市群内,不同规模和功能的城市要具有合理的空间结构和分工结构,形成密切的经济、社会、生态联系,同时共享相关资源和服务。

城市群的发展是地理空间和经济空间的有机统一,经济活动的相互关联和相互作用最终会在空间上呈现出一定的分布形态和结构特征,这种空间属性是城市群最为直观的体现。基于上文中对演化规律的分析,城市群会形成包含“城市-都市区-城市群”空间的多中心多外围的复合网络式空间结构,实现大中小城市的有序结合,既要有特大城市作为中心城市来形成辐射力和影响力,也需要一定数量的大城市作为次级发展中心,同时也要有足够的中小城市作为发展腹地,接受大城市的辐射,形成对大城市的补充。如果城市群的规模分布过多地集中在少数大城市,则会形成虹吸效应,造成效率的损失;如果中小城市数量过多,大城市数量不足,则城市群也会因缺乏核心带动而失去发展动力。

虽然也有规模的差异,但不同于中心地理论所指出的严格的等级限定、高等级城市承担所有功能,城市群中的不同规模城市都会基于自身发展的特征和属性参与到群内的分工体系中去。特别是伴随生产技术的进步和产业的不断升级,传统的产品分工逐渐向产业链的功能分工转化,公司总部、研发设计、金融法律、技术服务等相对知识密集型的生产性服务业部门能够承受较高的地租,会主要集中于中心城市,具有较高技术和资本密集度的先进制造业主要分布于大中城市,而一般制造业和零部件生产则分布于小城市(Duranton和Puga,2005;[15]魏后凯,2007[16])。除了不同能级城市间的这种垂直分工,对于处于相同规模等级的城市,在生产日益多样化和复杂化的背景下,仍然会形成差异化的产品。这种由垂直和水平分工相互交错所形成的网络构成了城市群的产业结构属性,也是推动城市群发展的内在驱动力。

建立在分工基础上的产业关联是城市群发展的另外一个重要特征,一个城市的产业发展并不只会影响本地的经济,也会对周边地区的发展产生一定的空间溢出效应,从而产业的专业化和多样化在城市群内达到一种平衡和统一,带来更大的规模经济效应。也正是如此,基于合理的结构分布,城市群的发展会形成一种网络化的联系,每个城市作为网络中的节点既接受其他城市的辐射,也会对其他城市产生影响,形成人流、物流、资本流以及信息流在各城市节点的频繁流返。而对于城市群的这种联系特征,则需要以各城市间交易成本的降低作为支撑。一方面,这体现在城市群发展的市场一体化上,要积极搭建平台促进区域资本整合、区域技术合作和人才流动,建立统一开放的商品市场以及人才、资本、技术、产权交易等各类要素市场,降低商品和要素跨区域流动的制度性成本,特别要加强区域间技术创新合作,着力推动区域协同创新共同体建设,从强化协同创新支撑、完善区域创新体系、整合区域创新资源等方面构建分工合理的创新发展格局;另一方面,交易成本的降低还体现在有形的运输成本上,即要不断完善城市群的交通网络体系,优化高速铁路和城际轨道的布局,提高各类交通基础设施的衔接能力,同时加强城市群綜合交通信息平台的建设,提升交通智能化管理水平。

不仅是经济领域,城市群的联系特征还应该体现在生态与环保方面,尤其是考虑到环境污染存在着较强的外部性,城市群一体化需要深化环保合作,加强环境污染的联防联治,从而提高城市群整体的资源环境承载力(杨朝远和李培鑫,2018)。[17]要探索建立区域统一的环境污染标准和治理要求,建立覆盖整个城市群污染源的企业排放许可制度,建立统一的环境监测平台,健全完善区域内环境信息适时通报共享机制,构建区域生态环境监测网络。另外,还要不断完善城市群生态合作与补偿的体制机制,界定流域生态保护区和生态服务受益区,加强跨界环境污染纠纷协调,建立环境污染的赔偿机制,合理确定转移支付标准,促进生态补偿横向转移支付常态化、制度化,探索建立区域生态建设投入激励机制。

资源和服务的共享是城市群一体化发展的另外一个重要内涵。对不可分割的设施的共享是集聚经济效应的一项重要来源(Duranton和Puga,2004),在城市群内,依托城市之间形成的密切联系,一个地区的设施如特定的机器设备、污染物处理设备或机场等交通设施也可能被其他地区的企业所使用,总体上带来生产费用更大程度的降低,特别是一些设施存在较高的需求门槛,中小城市能够利用大城市的设施来推动自身的生产。除了生产方面的设施,公共服务的共享也是城市群形成所带来的一项重要好处。不可否认的是,目前我国教育、医疗等公共服务资源的分布仍然存在较大的不均衡,优质的资源主要集中在中心城市,而城市群的发展要内在地逐步打破基本公共服务的地区分割,探索建立区域内教育、医疗、社保、养老、公共安全等方面的合作共享机制,使得周边地区更多地享受到这些资源,比如进行学校和医院之间的定向合作、开展教师和医生等的讲座和培训、完善医保制度推动异地就医等,这种公共服务设施的共享一定程度上也是对城市群人力资本的一种投资。在此之外,城市之间消费设施、旅游设施的共享也是城市群促进经济绩效和居民福利提升的重要途径。

四、推动城市群一体化的举措

基于前文的分析,城市群具有一体化发展的内在特征,能够形成特定的发展优势,有利于推动区域高质量发展,而同时其也遵循着一定的演进规律,因此要实现城市群一体化,也应该顺势而为,具体可以从以下几个方面来推进:

1.注重规划的引领作用。城市群的一体化发展需要以相对科学的规划来进行引领,这具有重要的作用。一方面,要出台城市群一体化发展总体规划进行指导,另一方面,要建立和完善城市群的规划对接机制,群内各城市在制定自身规划时要立足于城市群整体,加强与其他城市以及国家层面规划的呼应。此外,还要积极推进城市群的多规合一,加强城市群规划与城镇体系规划、土地利用规划、生态环境规划等的衔接。

2.加强地区间利益协调。行政分割是目前城市群一体化发展的主要制约因素,城市群一体化既要增强地方政府的区域认同感,同时要完善区域间的利益协调机制。要推动建立城市群合作发展基金,围绕重大议题确立合作专项基金,另一方面也可以诉诸财政制度,通过税收分成和财政转移支付来进行利益协调,重点建立跨区域投资、产业转移、园区共建、协同创新等的收益分配体制。

3.发挥都市圈支撑作用。都市圈是城市群形成和发育的必要阶段和基本组成,具有小尺度、精准化、跨区域的特点,相比于城市群,都市圈的一体化发展面临的协调成本会更低,也更加容易实现。因此可以完善都市圈的相关规划和合作机制,以都市圈发展带动城市群一体化。另外,也可以在更小的空间尺度上建立一体化发展示范区,推动改革的系统集成,发挥其先行先试的带动作用。

4.坚持多元主体的参与。城市群一体化需要多元主体的共同参与,实现“有为政府”和“有效市场”的结合,既要注重政府的引导作用,也要充分发挥市场在资源配置中的基础作用和企业的主体作用,形成多层面、多形式、多主体的合作机制。此外也要积极推进各种社会组织和公众参与城市群建设,如建立区域性的行业协会和研究智库联盟,集思广益形成一体化发展的合力。

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Abstract:At present, while China's economy is switching from the high-speed growth stage to the high-quality development stage, it is necessary to promote regional coordination and release the new dynamic of economic development through the integration of urban clusters. Based on the related theory of urban group development, this paper explains the formation and evolution of urban clusters, and analyzes the inherent characteristics of the integrated development of urban clusters under the framework of "structure-linkage-sharing". As a form of spatial organization formed in the advanced stage of urbanization and industrialization, the formation of urban clusters is the process of regional space from disorderly equilibrium to central-peripheral and to multi-center and multi-peripheral composite network development. Thus the city cluster becomes an integrated functional area with close connection on the basis of division of labor and collaboration of cities of different scales in a particular space, which will be accompanied by the free flow and optimal allocation of elements and resources under the laws of the market, while reasonable space and industrial structure, close economic and ecological ties, sharing of resources and services is the inherent attribute of urban cluster development. For the integrated development of urban clusters, the future can be promoted from the aspects of planning guidance, interest coordination, urban circle construction, multi-subject participation and etc.?

Key words:words:urban agglomeration;integration;the law of evolution

责任编辑:王明洲

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