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比较的视角:区域经济社会协调发展的规划与构建

2019-11-16 08:11:20 上海城市管理 2019年5期

周伟林

摘要:当前,中国经济的目标是转向高质量发展,这就迫切需要打通区域经济发展的制度和技术屏障,建立公平与效率高度统一的市场经济。通过研究中国区域分工和协同发展的内在逻辑,分析新时期“T”形区域发展总体格局的内涵与机理,并着重对京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大区域经济体的行动目标和发展要素作了简要勾勒。

关键词:区域经济社会;协调发展;规划;三大区域经济体

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.003

一、中国区域分工和协同发展的内在逻辑

理解中国的经济社会,有一些基本的视角可供观察和分析,主要包括:巨型的人口规模,其数量大于OECD国家总和;人均自然资源、公共资源的稀缺性及其公共政策的影响;地理和人口分布的胡焕庸线,反映了多种不平衡性,如沿海与内地发展程度的差异;中央-地方关系内涵和机制极其丰富,存在各种组合;两横三纵庞大的城市体系。据预测,到2030年,中国将出现221座100万以上人口的城市(目前欧洲只有35座类似规模的城市),其中有23座500万以上人口的城市;[1]大国体系,多民族,区域开发、地方竞赛和对口援助;市场与政府的分工和动态平衡;内需市场与外部市场的复杂结构以及超大规模。

众所周知,中国经济已持续快速增长较长时间。GDP增长率在2007年为14.2%,2008年开始速度放缓,一直到2011年的9.5%,还在8%以上的高位上,而2012年的增长速度跌到7.9%,2018年为6.6%。若从2008年算起,增长速度下行的时间长达10年之久。这表明中国经济的高速增长阶段,已开始发生实质性的转向,目标是转向高质量发展阶段,那么,高质量经济的重要引擎是什么,新旧动能转换点在哪里?其中一个非常重要的领域,是要打通区域经济发展的制度和技术屏障,建立公平与效率高度统一的市场经济。

二、新时期区域发展的总体格局解读

关系中国发展全局的重大战略,除一带一路(the Belt and Road),还包括京津冀协同发展、长江经济带、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设,即沿海的三大主要区域和沿江广大区域,构成了“T”形区域发展总体格局。这里分别加以简述之。

(一)三个大格局

邓小平同志上世纪80年代强调“两个大局”:一部分有条件的地区率先发展,此乃第一个大局;世纪之交时,先发展地区支持带动后发展地区,最终走向共同富裕,此乃第二个大局。[2]1999年12月底,中央提出“举全国之力支持西部建设”的决策。中国作为大国,区域非平衡发展是客观规律,当下又面临诸多国家层面的难题。两个“大局”或曰“大格局”,是按传统的东中西区域地理结构来布局的,然而中国地域结构不仅是东西向的,而且是南北向的:东北、华北、华中、华南。东西向是大格局,南北向也是大格局。30年之后建设雄安新区,与此情形高度相关,使“第三个大格局”的目标定位逐步明朗:京津冀协同发展。

南北关系在中国历史上有着毋庸置疑的重要性。根据冀朝鼎的研究,[3]秦汉时期的基本经济区在北方黄河流域,自隋唐以后的1 000多年,南方长江流域取得了基本经济区的地位。计划经济时代,北方的经济重要性得以增强。改革开放以来,南方的市场化程度一直高于北方,经济也更具活力。2018年上半年,南方经济在全国经济的比重上升到62%,北方占比下降至38%,且差距有继续拉大的趋势;2018年城市GDP排名,前10城市中,北方只有北京、天津位列榜中。

针对市场的行政性分割严重的状况,国家提出实施京津冀一体化。从规划来看,京津冀包括北京市、天津市以及河北省的保定等11个地级市。2017年4月,中共中央、国务院决定设立河北雄安新区,涉及保定市下辖的雄县、容城、安新3县及周边部分区域,京津冀一体化从概念到行动得以进一步加强。一旦雄安新区真正发展起来,对整个北方经济的影响和拉动都是非常大的,对京津冀的协同发展是有推进力的。

(二)长江经济带发展

长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市,人口和GDP占比均超过全国的40%。发展长江经济带的目标是要打造中国经济新支撑带,这将会有利于:挖掘长江流域广阔腹地蕴含的巨大内需潜力,促进经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展;优化沿江产业结构和城镇化布局,推动经济提质增效升级;形成上中下游优势互补、协作互动格局,缩小东、中、西部地区发展差距;建设陆海双向对外开放新走廊,培育国际经济合作竞争新优势;保护长江生态环境,引领全国生态文明建设。

推动长江经济带发展,涉及省份众多,是一个系统工程,需要树立大局观,加以协调和融合,“共抓大保护,不搞大开发”。正确地把握好以下五个关系十分重要:整體推进和重点突破的关系;生态环境保护和经济发展的关系;总体谋划和久久为功的关系;破除旧动能和培育新动能的关系;自身发展和协同发展的关系。

(三)长江三角洲区域一体化发展

2016年5月国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》将长三角城市群界定为上海市、江苏省南京等9市、浙江省杭州等8市和安徽省合肥等8市。长三角区域经济社会的历史状况和现状应该是中国跨区域间协调发展基础最好的,有着巨大的发展潜能:第一,通江达海,人口密度高,有发达的道路、港口、航空、通信等基础设施,城镇体系完备,常住人口城镇化率接近70%,市场规模巨大;主要城市之间构成了1小时经济圈,有利于市场整合、降低成本和优化分工;5A景区有53个(全国共250个)。第二,已建立起门类齐全的现代工业体系,整体赶上了信息化、数字化、共享经济的时代。第三,特有的人力资本优势。明清两朝全国状元人数分别是90名和117名,江苏和浙江占了其中的17名、49名和20名、20名。1955年中国科学院选出的第一批院士为190人,其中江浙沪三地就占46%。现在的百强县与过去的科举发达县基本上是一致的,人力资本依然是未来区域发展的核心变量,一个地区人力资本积累越高,发展就越快。第四,市场意识浓厚,善于制度创新,在政府职能转变、要素市场一体化建设、公共服务和社会事业合作、体制机制创新等方面先行先试。第五,长三角在国家经济社会发展当中承担着不可替代的引领作用,上海自贸区建设以及“长三角区域一体化发展示范区”建设,对此提出了新的更高的要求。

长三角区域一体化发展示范区由浙江省嘉善县、上海市青浦区、江苏省吴江区三个地区共同组成,示范区有可能成为长三角新的增长极,但其更核心的任务则是要解决整个长三角的体制机制问题。通过将长三角更高质量一体化的方针、政策和实施步骤放在里面先行先试,磨合完善,然后总结提升、推广复制。

值得关注的一个可行案例,是全球超大城市群治理的数字化长三角样本。阿里云推出的“ET城市大脑”智能城市管理系统,将杭州城里散落在交通管理、公共服务等领域的百亿级的数据汇聚起来,搭建了一个城市交通动态网和自动化控制系统。2018年“城市大脑”覆盖了杭州主城区的全部限行区域,杭州交通拥堵率从2016年的全国第5位降至2018年的全国第57位。“城市大脑”的应用还有望在城市管理的方方面面突破,打造一个全方位的AI城市管理系统,让城市日常管理实现自动化、智能化。这等于是让城市的一切基础设施和人类活动数字化,进而实现精准的数据分析和自动化控制。有了AI技术的加盟,人类对城市的管理边界有望实现指数级扩张,长三角26个城市的“合体”和一体化管理,将不再是个难题。如同当年罗马给了世界一个下水道,伦敦给了世界一个地铁,纽约给了世界一个电网,王坚的“ET城市大脑”,是杭州献给世界的一个礼物,将为全球超大城市群精细化管理提供一个中国方案。

(四)粤港澳大湾区建设

粤港澳大湾区是指由香港、澳门两个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、肇庆、江门、惠州等九市组成的城市群,是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。粤港澳大湾区面积达5.6万平方千米,人口6 600万,2017年GDP突破10万亿元(超过了俄罗斯,与韩国持平),成为全国经济最活跃的地区。但是其一体化还远没有欧盟的市场整合程度高,根源在于“一国两制”是双刃剑,既可以带来非凡的活力,也可能产生巨大的摩擦。

2019年2月18日,中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》,粤港澳大湾区建设提升到了国家发展战略层面。粤港澳三地将在中央有关部门支持下,完善创新合作机制,促进互利共赢合作关系。推进建设粤港澳大湾区,有利于深化内地和港澳交流合作,对港澳参与国家发展战略,提升竞争力,保持长期繁荣稳定具有重要意义。其合作目标是:强化广东作为全国改革开放先行区、经济发展重要引擎的作用,构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地;巩固和提升香港国际金融、航运、贸易三大中心地位,强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能,推动专业服务和创新及科技事业发展,建设亚太区国际法律及解决争议服务中心;推进澳门建设世界旅游休闲中心,打造中国与葡语国家商贸合作服务平台,建设以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地,促进澳门经济适度多元可持续发展。努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜业宜居宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区,携手打造国际一流湾区和世界级城市群。

三、三大区域经济体的行动目标及其发展要素

从北向南的京津冀、长三角、粤港澳是中国经济的三大区域经济支柱和引擎,构成实施经济增长方式转换的国家战略。其中京津冀协同发展,是强调打破行政分割和垄断,改变首都“虹吸效应”以及过度拥挤的困境,以建设雄安新区建立新的增长极,来推进京津冀之间互动健康良性的发展;长江三角洲区域一体化发展,是要在现有发展基础之上更上一层楼,提高要素配置和公共服务的实效,建立高质量的一体化大市场;粤港澳大湾区建设,更是前所未有的实践,将不同制度下的区域发展连结整合到一个平台体系中去,获取更大的外部性和规模经济。

这三大区域经济体的目标和行动虽各有侧重,但是皆要求加强区域内分工合作以及区域治理创新。京津冀的看点是北京非首都功能疏散和雄安新区建设;长三角的看点是自贸试验区、科创中心、长三角一体化三大国家战略联动背景下,沪杭甬苏宁合大都市群一体化功能创新,以及长三角一体化发展示范区规划建设;粤港澳的看点是香港自由港制度拓展到广州和深圳,广深港联合打造世界级高科技产业集群。

三大区域经济体各自都有长项:北京有中关村、科学中心,有金融总部、央企总部,全国首屈一指的科教、医疗、人才、文化、行政资源,是京津冀的核心。长三角的经济规模、区域面积、产业集群、人口数量和GDP超万亿的超强城市群排在前列,上海在科创、经济、金融、贸易、航运、高教、医疗、人才、要素大市场和国际化、跨国公司集聚上有综合优势,是长三角龙头。粤港澳有香港国际金融之都、深圳高科技创新之都、广州国际贸易之都的强强联手,在金融中心、科创中心、贸易中心、航运中心、产业创新中心方面综合实力强,广东GDP全国老大,深圳GDP已经超过香港,粤港澳人均GDP远超长三角和京津冀。

就发展趋势看,京津冀依托行政资源,首都功能疏散和雄安新區开发有待时日;长三角依托国际资源和市场资源,发展的动力在于开放创新包容;粤港澳依托港澳国际化服务资源和民营创新资源,联动发展的空间在于“一国两制”制度的创新突破融合。

我们知道,国家战略要解决的往往是国家级乃至世界级的问题,如果说粤港澳大湾区要解决的是一国两制下的港澳如何融入国家发展大局,与之相比,长三角内部的制度壁垒相对更容易打破,长三角地区欲实现“一体化”,一个重要的突破点是数字一体化,打造一个数字化长三角,为全国乃至全球提供一个超大城市群精细化、数字化管理的长三角样本。京津冀协同发展也有严峻挑战,与深圳、浦东的成功不同,雄安的功能如何落地以及建起来以后如何实现可持续发展,都需要重点考虑。

所谓“区域经济一体化”,本质上是要打造一个要素充分自由流动的统一市场,其中有三个必经的步骤:第一步是“互通”。交通路网互联互通是区域一体化的物质基础。粤港澳大湾区的交通枢纽是港珠澳大桥;长三角一体化的起点是1996年沪宁高速的开通,这条高速极大地拉近了上海和江苏的距离,开辟出繁荣兴盛的“沪宁经济走廊”,到2018年,苏锡常经济体量是通车之初的9倍。第二步是“拆围”。中国任何一个城市群内部都存在“行政区经济”和“市场经济区”的矛盾,经济发展是跨越行政区的,但管理却受限制于行政区,于是就出现了各种制度壁垒,比如医保的异地结算、企业营业执照的异地审批、地铁乘车卡的异地使用等。第三步是“融合”。“互通”和“拆围”都只是工具,区域一体化的终极目标是为了“融合”或“合体”,以实现规模经济和聚集效应的最大化。

解决一体化的痛点,需要靠“制度创新+技术创新”。首先要破除心理和认知的障碍,地方政府常以行政区划为边界,考虑对己好、短期内有利的事情,很少从整体利益考虑合作的事情;其次是制度设计上的障碍,中央政府对地方管理和政策实施,是依照省、市、县为边界进行的,很大程度上限制了城市服务范围的扩大;三是制度障碍带来的技术阻碍,比如人们一般会认为公交一体化可能是现实中最可率先实施的民生领域,但其实各地的公交电子刷卡系统,各上各的系统,规则不同,标准不能互认,等到需要统一时,整合的难度和成本必然很高。

时至今日,中国正由高速增长阶段朝高質量发展阶段转型,承担国家战略要求的区域经济体肩负着重大的历史使命,前景是美好的但也是艰难的。中国工业化之初,制造业依赖于资源,制造业重要基地相当大的比重在东北,后来制造业依靠产业配套、产业链,制造业基地便转移到了长三角和珠三角。未来制造业更加依靠的是知识和人才,是数据是服务业,服务业发达的地方,新制造才会发展起来。在未来10到15年,传统制造业面临的痛苦会远远超过今天的想象,企业如果不能从规模化、标准化向个性化和智慧化转型,将很难生存下去。一个同样突出的问题是在国民经济产出的要素中,资本有机构成逐步提高,劳动者参与财富创造和收入分配的比例在下降,资本集中和集聚在加剧。我们正在经历一个前所未有的由新技术和集中资本形成的强大的生产能力,然而,劳动通过初次参加工作而创造及分配收入的能力却在日益弱化。中国80后、90后、00后有5.5亿人口,这么大规模人口的就业、生活方式、需求偏好、消费观念都发生了巨大变化,这都是很重要的变量。

迈克尔·波特指出:“竞争优势是通过一个高度地方化的过程产生和维持的。国家在经济结构、价值观、文化、制度和历史方面的差异对竞争的成功作用巨大。”[4]当我们明确了国家战略、区域经济体的行动目标之后,接下来的工作是要构建区域社会经济协调发展的要素,[5]包括如下3个方面:1.硬件。交通和通讯网络的建设、产业用地以及用于发展人力资本的基础设施(教育、健康和文化设施等)的完善。2.软件。这里指设计和实施全面的区域发展战略,需建立在对本地比较优势和资源瓶颈的分析之上,本地的利益代表者、组织或利益相关者,在专家参与的情况下,共同制定以便充分发挥地方的这种潜力。这些战略通常围绕四个轴向设置:增进本地企业的竞争力,吸引外来投资,提升人力资本或劳动者技能,以及基础设施的建设。3.组织件。涉及到执行能力,即组织和体制的设计、实施和监控整个发展战略的能力的改进。组织件的发展超越了不同层级的政府之间以及地方公共和民间部门之间纵向和横向的协作关系,提出体制所面临的共同治理体系所要解决的重要问题。

说明:本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《新时期中国城市发展的投融资模式创新研究》(批准号:12JJD790049)的部分研究成果。

参考文献:

[1]麦肯锡全球研究院.迎接中国十亿城市大军[EB/OL].(2017-11-17)[2019-8-15].https://max.book118.com/html/2017/1117/140452326.shtm.

[2]邓小平.邓小平文选第三卷[C].北京:人民出版社,2001.

[3]冀朝鼎.中国历史上的基本经济区与水利事业的发展[M].北京:中国社会科学出版社,1981.

[4]迈克尔· 波特.国家竞争优势[M].北京:华夏出版社,2002.

[5]安迪·派克,安德烈·罗德里格斯-珀斯,约翰·托梅尼.地方和区域发展[M].上海:格致出版社,2011.

Abstract:At present, the goal of China's economy is to turn to high-quality development, which urgently needs to move away the institutional and technological barriers of regional economic development and establish a market economy with a high degree of fairness and efficiency. This paper evaluates the connotation and mechanism of “T-shape” regional development overall pattern in the new era by analyzing the internal logic of Chinas regional division of work and coordinated development. It then makes the outline of the development goals and elements of the three regional economies, namely, Beijing-Tianjin-Hebei, Yangtze River Delta and Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area.

Key words:regional economic society; coordinated development; planning; three major regional economies

责任编辑:王 ?缙

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